砂石開采違法用地的刑事責任風險——基于393份裁判文書的大數(shù)據(jù)分析

發(fā)布日期：2022-04-07   瀏覽次數(shù)： 135 次

砂石開采違法用地的刑事責任風險——基于393份裁判文書的大數(shù)據(jù)分析

礦產(chǎn)資源開發(fā)必須要占用土地，砂石開采亦不能例外。由于多方面的原因，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)領域長期存在采礦和占地的矛盾，這一矛盾在砂石開采領域尤為突出。一是砂石礦數(shù)量較多，占地存在點多面廣的特點；二是砂石一般采用露天開采方式，其作業(yè)范圍就是占地范圍。以往由于砂石礦山分布零散、規(guī)模普遍較小，地方各級政府對于其用地的監(jiān)管較為寬松，部分地方政府甚至默許礦業(yè)權(quán)人違法使用土地。但近年來，在生態(tài)文明建設的總體要求下，各級政府不斷加強對耕地、林地、草地的保護和監(jiān)管，持續(xù)加大執(zhí)法力度，以“零容忍”態(tài)度堅決打擊違法占地行為，涉嫌犯罪的堅決移送司法機關(guān)，使得近年來砂石開采涉及違法用地的刑事案件數(shù)量大幅攀升。

筆者以“北大法寶”為檢索工具，對砂石開采近5年（2017年—2021年）涉及非法占用農(nóng)用地的刑事案件進行了檢索，共整理出有效案件393例。本文擬從砂石開采非法占用農(nóng)用地犯罪的趨勢、特征、類型、地域分布、裁判結(jié)果、刑罰適用等方面對這些案例進行大數(shù)據(jù)分析，以供砂石行業(yè)從業(yè)人員參考。

一、砂石項目非法占用農(nóng)用地刑事犯罪的趨勢

在筆者整理出的393例案件中，按年份劃分的案件數(shù)量及變化趨勢如圖1：

從上圖的數(shù)據(jù)中可以看出，2020年至2021年期間，由于受新冠疫情、環(huán)保關(guān)停、露天礦山整合等因素的影響，案件的數(shù)量相對較少，共計只有84件。而從2017年至2019年的數(shù)據(jù)來看，砂石行業(yè)非法占用農(nóng)用地的刑事案件在此期間呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，其中2018年案件數(shù)量103例，同比增長率為19.8%；2019年案件數(shù)量120例，同比增長率為16.5%。

這一趨勢與我國生態(tài)保護政策的變化密切相關(guān)。自黨的十八大確立包括生態(tài)文明建設在內(nèi)的“五位一體”總體布局以來，生態(tài)文明理念日益深入人心。黨的十九大進一步明確要實行最嚴格的生態(tài)保護法律制度，堅決制止和懲處破壞自然生態(tài)的行為。為深入貫徹和落實黨中央、國務院關(guān)于生態(tài)文明建設的總體要求，自然資源部、國家林業(yè)和草原局作為土地和林草監(jiān)管部門，近年來不斷出臺相關(guān)政策，以“嚴起來”的總基調(diào)，不斷提升監(jiān)管力度，以“零容忍”的執(zhí)法態(tài)度，嚴厲打擊各類違法犯罪行為。而隨著監(jiān)管執(zhí)法尺度的不斷趨緊，以往很多未予查處或者立案查處后懸而未決的違法用地行為被納入到查處范圍，再加之近年來違法用地行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制不斷完善，行政機關(guān)對于涉嫌犯罪案件的移送率也大幅增加。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年至2020年期間，全國檢察機關(guān)共起訴非法占用農(nóng)用地案件16170件，涉及被告人共20535人。

二、砂石項目非法占用農(nóng)用地刑事犯罪的特征

（一）犯罪主體以自然人居多

在393例案件中，犯罪主體為自然人的有244例，總占比61.8%，犯罪主體為單位的有149例，總占比38.2%。（見圖2）在149例單位犯罪案件中，采用單罰制即僅處罰單位的案件僅有2例，其余均是采用的雙罰制。

筆者認為犯罪主體多為自然人的原因主要有兩點：

一是我國砂石礦的礦業(yè)權(quán)人多為個人獨資企業(yè)?！秱€人獨資企業(yè)法》第二條之規(guī)定，個人獨資企業(yè)不具有獨立法人資格。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理單位犯罪案件具體應用法律有關(guān)問題的解釋》（法釋〔1999〕14號）的相關(guān)規(guī)定，不具有法人資格的個人獨資企業(yè)不屬于刑法意義上的“公司、企業(yè)、事業(yè)單位”，不屬于單位負刑事責任的范圍。最高人民法院孫軍工撰寫的《<關(guān)于審理單位犯罪案件具體應用法律有關(guān)問題的解釋>的理解和適用》一文中，也明確“對于不具有法人資格的私營獨資企業(yè)和私營合伙企業(yè)實施的犯罪行為，應當依照刑法有關(guān)自然人犯罪的規(guī)定定罪處罰”。

二是砂石礦山由自然人承包經(jīng)營的情形較為常見。最高人民法院于2001年印發(fā)的《全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要》中規(guī)定，根據(jù)刑法和《最高人民法院關(guān)于審理單位犯罪案件具體應用法律有關(guān)問題的解釋》的規(guī)定，以單位名義實施犯罪，違法所得歸單位所有的，是單位犯罪。而砂石礦山的承包經(jīng)營，多是由承包人進行投資經(jīng)營且自負盈虧，礦山企業(yè)僅收取固定的承包費。此種情形下即使承包人以礦山企業(yè)的名義實施占地行為，但由于承包方并不是為單位本身謀取非法利益，主要收益也是歸屬于承包者個人所有，因此，司法實踐中一般將其認定為自然人犯罪。

（二）案件分布的區(qū)域特征明顯

筆者整理出的393例案件共涉及25個省、自治區(qū)和直轄市，其中云南省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省、湖北省、江西省、貴州省、廣東省的案件數(shù)量較多，均在20例以上；河南省、四川省、安徽省、福建省、重慶市的案件數(shù)量次之，在10-20例之間。（見圖3）

從案件的地域分布來看，案件數(shù)量的多少與我國砂石礦的地域分布密切相關(guān)。根據(jù)中國砂石協(xié)會發(fā)布的《2021年中國砂石行業(yè)運行報告》，截至2020年年底，全國各省砂石礦山分布的大致情況是：貴州、云南砂石礦山數(shù)量最多，分別為1632個、1049個；新疆、四川、湖南、廣西、江西砂石礦山數(shù)量均在500～800個之間；內(nèi)蒙古、甘肅、黑龍江、廣東、山西、重慶、湖北砂石礦山數(shù)量在300～500個之間；浙江、吉林、陜西、福建、河北、河南、安徽、遼寧、青海、山東、寧夏、海南、西藏、江蘇砂石礦山數(shù)量在200個以下。

（三）違法占用的土地類型多為林地

在393例案件中，從占用的土地類型來看，以占用林地的案件居多，共計有367例，總占比93.4%；同時占用耕地和林地的案件有22例，總占比5.6%；占用耕地的案件則僅有4例，總占比1%。（見圖4）

這一特征主要是由砂石礦的礦種和礦山的地理位置所決定的。根據(jù)中國砂石協(xié)會發(fā)布的《2021年中國砂石行業(yè)運行報告》，我國砂石礦權(quán)的礦種主要包括建筑石料用灰?guī)r、建筑用砂、建筑用花崗巖、建筑用砂巖、建筑用石料（凝灰?guī)r）、建筑用玄武巖、建筑用安山巖、建筑用白云巖、建筑用閃長巖、建筑用輝綠巖、建筑用大理巖、建筑石料用灰?guī)r等12種礦種。鑒于這些礦體大多賦存在山地丘陵地形中，本身就是以山體形式存在，在地類劃分上一般多為林地。

（四）占用的土地面積一般較小

從占地面積來看，砂石項目違法占地的面積一般較小。在393例案件中，占地面積在50畝以下的有253例，總占比64.4%；在50-100畝之間的有80例，總占比20.3%；在100-150畝之間的有33例，總占比8.4%；在150畝以上的共計只有27例，總占比6.9%。（見圖5）

砂石行業(yè)的非法占用農(nóng)用地案件之所以占地面積普遍不大，主要還是由于我國砂石行業(yè)長期形成的“小而散”的特點。根據(jù)中國砂石協(xié)會發(fā)布的《2021年中國砂石行業(yè)運行報告》，2020年全國有62.5%的砂石礦權(quán)的礦區(qū)面積在0.1平方公里（即150畝）以下，有35.5%的砂石礦權(quán)的礦區(qū)面積在0.1-1平方公里（即150-1500畝）之間。由此可見，雖然砂石礦一般采用露天開采的模式，對地表的擾動較大，但由于我國以往的砂石礦規(guī)模都較小，其占地面積也相應較小。

三、砂石行業(yè)非法占用農(nóng)用地刑事犯罪的裁判結(jié)果分析

在筆者選取的393例案件中，最終被判決無罪的案件僅有1例，其余392例案件均是有罪判決。鑒于此，筆者在本部分僅對這392例案件的裁判結(jié)果進行分析。

（一）被告人被判處有期徒刑的案件居多

在392例有罪案件中，單位犯罪且僅處罰單位的案件有2例，剩余390例案件均涉及對自然人（即被告人）的刑事處罰。在這390例案件中，被告人被判處有期徒刑的案件有291例，總占比74.6%；被判處拘役的案件有27例，總占比6.9%；單處罰金的案件有62例，總占比15.9%；免予刑事處罰的案件有10例，總占比2.6%。（見圖6）

在我國全面加強生態(tài)文明建設，不斷加大生態(tài)環(huán)境保護力度的背景下，非法占用農(nóng)用地屬于破壞農(nóng)用地資源、損害生態(tài)系統(tǒng)的典型犯罪，上述統(tǒng)計結(jié)果表明，人民法院對于非法占用農(nóng)用地犯罪的刑罰種類上選擇較為嚴厲的徒刑。

（二）有期徒刑的刑期一般在3年以下且多適用緩刑

在被判處有期徒刑的291例案件中，量刑結(jié)果在3年以上的案件僅有8例，總占比為2.7%；量刑結(jié)果在3年以下的案件有283例，總占比97.3%，其中，量刑結(jié)果在1年以下的案件有175例，總占比60.2%，量刑結(jié)果在1年至3年之間的案件有108例，總占比37.1%。（見圖7）

根據(jù)《刑法》第七十二條第一款之規(guī)定，被判處拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子才有適用緩刑的可能。經(jīng)統(tǒng)計，量刑結(jié)果在3年以下的283例案件中，適用緩刑的案件有250例，總占比88.3%；未適用緩刑的案件有33例，總占比11.7%。

從上述統(tǒng)計結(jié)果來看，人民法院在依法對破壞土地資源類犯罪進行處罰的同時，在量刑上也體現(xiàn)了“輕刑化”特點，即刑期一般較短且緩刑適用率高。筆者通過對比這些案件發(fā)現(xiàn)，除了自首、坦白、認罪認罰等法定量刑情節(jié)外，植被恢復情況或土地修復情況往往會被法官作為重要的酌定量刑情節(jié)予以考慮，在這291例判處被告人有期徒刑的案件中，存在部分恢復（修復）或者全部恢復（修復）情形的有78例，除存在數(shù)罪并罰情形的9例案件外，剩余69例案件的量刑均在2年以下。

（三）罰金刑適用以并處罰金為主但罰金數(shù)額一般較小

根據(jù)《刑法》第三百四十二條之規(guī)定，非法占用農(nóng)用地罪的法定刑為五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。在392例有罪案件中，除了免予刑事處罰的10例案件外，其余382例案件中，對被告人單處罰金的案件有62例，總占比16.2%，剩余83.8%的案件均是并處罰金。

至于罰金金額方面，對單位判處罰金的149例案件中，金額在1萬以下的案件有7例，總占比4.7%；1-10萬的案件有86例，總占比57.7%；10-20萬的案件有29例，總占比19.5%；20-100萬的案件有20例，總占比13.4%；100萬以上的案件有7例，總占比4.7%。對自然人單處或并處罰金的381例案件中，金額在1萬以下的案件有95例，總占比24.9%；1-10萬的案件有228例，總占比59.8%；10-20萬的案件有33例，總占比8.7%；20-100萬的案件有22例，總占比5.8%；100萬以上的案件有3例，總占比0.8%。（見圖8）

從上述統(tǒng)計來看，無論對于單位犯罪中直接負責的主管人員或其他直接責任人員還是自然人犯罪中的個人而言，人民法院在判決時多并處罰金，但無論是單處還是并處罰金，罰金的數(shù)額一般較小，多在20萬以下。

根據(jù)《刑法》第五十二條和第三百四十二條之規(guī)定，非法占用農(nóng)用地罪適用的是無限額罰金制，其罰金數(shù)額最終是由法官根據(jù)犯罪情節(jié)在法定的1000元最低限額之上確定，屬于法官自由裁量的范疇。筆者通過對比382例案件中罰金金額和犯罪情節(jié)，發(fā)現(xiàn)由于法官對于犯罪情節(jié)有著不同的考量和判斷，對罰金數(shù)額的考量因素并不統(tǒng)一，即使犯罪情節(jié)基本類同，個案的罰金數(shù)額也會有較大差異?？傮w來看，占地面積、植被恢復情況以及自首、認罪認罰等法定量刑情節(jié)一般會是法官自由裁量罰金數(shù)額的考量因素。

（四）認罪認罰從寬制度的適用率不斷提升

完善刑事訴訟中的認罪認罰從寬制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署。2016年中央全面深化改革領導小組審議通過了關(guān)于認罪認罰從寬制度的改革試點方案。全國人大常委會授權(quán)在北京等18個城市開展試點。2018年新修訂的刑事訴訟法基于試點成果，明確規(guī)定犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。此后，“兩高三部”為了保證該項制度的正確實施，在2019年至2021年期間出臺了一系列制度文件。對認罪認罰從寬制度的適用原則、適用范圍、適用條件以及司法機關(guān)在適用過程中的職責等內(nèi)容做了明確規(guī)定。

在筆者整理選取的393例案件中，適用認罪認罰從寬制度的案件有174例，其中2018年有6例，占2018年案件總量的5.8%；2019年有93例，占2019年案件總量的77.5%；2020年有60例，占2020年案件總量的87%；2021年有15例，占2021年案件總量的100%。（見圖9）

從上述統(tǒng)計結(jié)果來看，砂石行業(yè)非法占用農(nóng)用地案件中對于認罪認罰從寬制度的適用趨勢，與認罪認罰從寬制度的發(fā)展和完善進程是一致的。自2018年10月新修訂的《刑事訴訟法》正式確立這一制度以后，適用該制度的案件數(shù)量和在同年度案件總量中的占比都呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，2021年的15例案件中，更是全部適用了認罪認罰從寬制度。

四、結(jié)語

通過上述分析可以看出，由于傳統(tǒng)砂石行業(yè)自身“多、小、散、亂”的特點，砂石領域的違法占地情形較為常見，隨著我國生態(tài)環(huán)保政策的不斷升級，砂石行業(yè)因非法占用農(nóng)用地而被追究刑事責任的案件數(shù)量在大量增加。雖然這393例案件在整體的量刑上存在輕刑化、緩刑化特點，但因違法用地構(gòu)成犯罪而被追究刑事責任的風險遠遠超出砂石礦業(yè)權(quán)人的認知和承受范圍，砂石礦業(yè)權(quán)人對采礦用地方面的刑事風險應當予以重視。

此外，需要注意的是，2020年3月，國家發(fā)展和改革委員會等十五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見>的通知》（發(fā)改價格〔2020〕473號）中明確提出，要在引導中小砂石企業(yè)合規(guī)生產(chǎn)的同時，通過市場化辦法實現(xiàn)砂石礦山資源集約化、規(guī)?；_采。目前貴州、云南、湖南、江西等砂石山分布大省也紛紛出臺了相應政策文件，大力推進砂石礦產(chǎn)資源的整合。筆者認為，隨著砂石行業(yè)的資源整合，新設砂石采礦權(quán)的礦區(qū)面積將大幅增加，考慮到各地農(nóng)用地保護的要求及新增建設用地指標的緊缺情況，砂石行業(yè)的用地形勢將更加嚴峻，如何依法合規(guī)用地仍將是擺在砂石礦業(yè)權(quán)人面前一大難題。

來源：中國砂石協(xié)會

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中國砂石協(xié)會

2022年04月07日